Wywłaszczenie - nie zawsze na podstawie decyzji administracyjnej
Wywłaszczenie co do zasady następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.02.2023r. (I OSK 2748/19): „Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji”.
Wywłaszczenie może jednak następować wskutek zawarcia umowy cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 112 ust. 3. u.g.n. wywłaszczenie może być dokonane tylko w przypadku, kiedy prawa do nieruchomości, na których mają być realizowane cele publiczne nie mogą być nabyte w drodze umowy. Umowa taka zostaje zaś zawarta w wyniku przeprowadzenia postępowania przedwywłaszczeniowego uregulowanego w art. 114 u.g.n.
Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 wszczęcie administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego poprzedzone winno być rokowaniami pomiędzy starostą (prezydentem miasta na prawach powiatu) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W toku rokowań organ przedstawia wymienionym wyżej osobom pisemną ofertę nabycia nieruchomości, wyznaczając przy tym dwumiesięczny termin na jej przyjęcie. W trakcie prowadzenia rokowań możliwe jest również zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Właściwe postępowanie wywłaszczeniowe może natomiast zostać wszczęte po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.
Nabycie nieruchomości w tzw. trybie przedwywłaszczeniowym jest w zakresie zwrotu nieruchomości traktowane przez ustawodawcę identycznie jak wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 142a u.g.n. przepisy art. 136-142 u.g.n. regulujące przesłanki zwrotu nieruchomości oraz tryb postępowania w tym przedmiocie stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej „na przedpolu wywłaszczenia”.
Podobne rozwiązania w zakresie nabywania nieruchomości z przeznaczeniem na cele publiczne przewidywały również poprzednio obowiązujące przepisy. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Z kolei zgodnie z 49 ust. 3 Ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który właściwy organ wyznaczył na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące m.in. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio m.in. na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. oraz ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. To zaś oznacza, że również w przypadku nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa także na podstawie umów cywilnoprawnych, możliwe jest ubieganie się o ich zwrot, o ile cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
W praktyce postępowań o zwrot tak nabytych przez Skarb Państwa „linia obrony” podmiotów publicznych, na rzecz których została nabyta nieruchomość, sprowadza się zwykle do kwestionowania faktu zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości właśnie na tzw. „przedpolu wywłaszczenia”. Organy wskazują w wielu przypadkach, że umowy takie zawierane były w ramach zwykłego obrotu cywilnego np. w celu poszerzenia gminnego zasobu nieruchomości, którego prowadzenie nie jest realizacją celu publicznego. W związku z powyższym – zdaniem organów – umowy takie jako zawierane dobrowolnie bez zagrożenia wywłaszczeniem nie są objęte zakresem zastosowania art. 142a u.g.n., a nieruchomości nabyte na ich podstawie nie mogą podlegać zwrotowi, nawet jeśli cel wywłaszczenie nie został zrealizowany.
W większości przypadków, decyzje organów administracji (starostów) są błędne. Trzeba mieć jednak duże doświadczenie i praktyczną wiedze w jaki sposób skutecznie zakwestionować wadliwą decyzję starosty. Nawet jeśli taka wadliwa decyzja starosty została utrzymana w mocy przez wojewodę, to jest nadal szansa na wygranie sprawy przed sądem administracyjnym. O tym również warto pamiętać.
W niektórych przypadkach jeśli sprawa zakończyła się ostateczną, negatywną decyzją wojewody i nie była weryfikowana przez sąd administracyjny, to również istnieją prawne możliwości „powrotu” do takiej sprawy.
Podsumowując rozważania dotyczące okoliczności potwierdzających fakt zawarcia umowy w trybie przedwywłaszczeniowym można wskazać, że decydujące znaczenie ma ustalenie jaki był rzeczywisty cel zawarcia umowy przez podmiot publiczny i czy umowa była zawierana przez dotychczasowych właścicieli w warunkach swobody decyzyjnej czy też pod zagrożeniem wywłaszczenia.
Świadomość możliwości ubiegania się o zwrot również tych nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie umów cywilnoprawnych – jak się wydaje – jest zdecydowanie mniej powszechna niż w przypadku wywłaszczeń dokonanych w formie decyzji administracyjnych. Warto jednak pamiętać, że nawet w tych nieoczywistych przypadkach, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, możliwe jest ubieganie się o zwrot nieruchomości.
r.pr. Marek Foryś
www.forys.com.pl
Wywłaszczenie może jednak następować wskutek zawarcia umowy cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 112 ust. 3. u.g.n. wywłaszczenie może być dokonane tylko w przypadku, kiedy prawa do nieruchomości, na których mają być realizowane cele publiczne nie mogą być nabyte w drodze umowy. Umowa taka zostaje zaś zawarta w wyniku przeprowadzenia postępowania przedwywłaszczeniowego uregulowanego w art. 114 u.g.n.
Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 wszczęcie administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego poprzedzone winno być rokowaniami pomiędzy starostą (prezydentem miasta na prawach powiatu) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W toku rokowań organ przedstawia wymienionym wyżej osobom pisemną ofertę nabycia nieruchomości, wyznaczając przy tym dwumiesięczny termin na jej przyjęcie. W trakcie prowadzenia rokowań możliwe jest również zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Właściwe postępowanie wywłaszczeniowe może natomiast zostać wszczęte po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.
Nabycie nieruchomości w tzw. trybie przedwywłaszczeniowym jest w zakresie zwrotu nieruchomości traktowane przez ustawodawcę identycznie jak wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 142a u.g.n. przepisy art. 136-142 u.g.n. regulujące przesłanki zwrotu nieruchomości oraz tryb postępowania w tym przedmiocie stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej „na przedpolu wywłaszczenia”.
Podobne rozwiązania w zakresie nabywania nieruchomości z przeznaczeniem na cele publiczne przewidywały również poprzednio obowiązujące przepisy. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Z kolei zgodnie z 49 ust. 3 Ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który właściwy organ wyznaczył na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące m.in. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio m.in. na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. oraz ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. To zaś oznacza, że również w przypadku nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa także na podstawie umów cywilnoprawnych, możliwe jest ubieganie się o ich zwrot, o ile cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
W praktyce postępowań o zwrot tak nabytych przez Skarb Państwa „linia obrony” podmiotów publicznych, na rzecz których została nabyta nieruchomość, sprowadza się zwykle do kwestionowania faktu zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości właśnie na tzw. „przedpolu wywłaszczenia”. Organy wskazują w wielu przypadkach, że umowy takie zawierane były w ramach zwykłego obrotu cywilnego np. w celu poszerzenia gminnego zasobu nieruchomości, którego prowadzenie nie jest realizacją celu publicznego. W związku z powyższym – zdaniem organów – umowy takie jako zawierane dobrowolnie bez zagrożenia wywłaszczeniem nie są objęte zakresem zastosowania art. 142a u.g.n., a nieruchomości nabyte na ich podstawie nie mogą podlegać zwrotowi, nawet jeśli cel wywłaszczenie nie został zrealizowany.
W większości przypadków, decyzje organów administracji (starostów) są błędne. Trzeba mieć jednak duże doświadczenie i praktyczną wiedze w jaki sposób skutecznie zakwestionować wadliwą decyzję starosty. Nawet jeśli taka wadliwa decyzja starosty została utrzymana w mocy przez wojewodę, to jest nadal szansa na wygranie sprawy przed sądem administracyjnym. O tym również warto pamiętać.
W niektórych przypadkach jeśli sprawa zakończyła się ostateczną, negatywną decyzją wojewody i nie była weryfikowana przez sąd administracyjny, to również istnieją prawne możliwości „powrotu” do takiej sprawy.
Podsumowując rozważania dotyczące okoliczności potwierdzających fakt zawarcia umowy w trybie przedwywłaszczeniowym można wskazać, że decydujące znaczenie ma ustalenie jaki był rzeczywisty cel zawarcia umowy przez podmiot publiczny i czy umowa była zawierana przez dotychczasowych właścicieli w warunkach swobody decyzyjnej czy też pod zagrożeniem wywłaszczenia.
Świadomość możliwości ubiegania się o zwrot również tych nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie umów cywilnoprawnych – jak się wydaje – jest zdecydowanie mniej powszechna niż w przypadku wywłaszczeń dokonanych w formie decyzji administracyjnych. Warto jednak pamiętać, że nawet w tych nieoczywistych przypadkach, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, możliwe jest ubieganie się o zwrot nieruchomości.
r.pr. Marek Foryś
www.forys.com.pl
PRZECZYTAJ JESZCZE
